东北师范大学亚洲文明研究院 硕士研究生 李旭
[摘要]何朝辉《明代县政研究》主要从行政体制、司法事务、财政、治安恤政教化等几方面展现了明代县政的全貌，对繁冗的县政进行了归纳总结。作者探讨县级政府机构的运作及其在基层的贯彻实施，并考察了中央与地方、国家与社会的关系。
[关键词]县政；基层组织；地方社会
一 其人与其书
何朝晖，北京大学历史学博士，哈佛大学费正清东亚研究中心博士后，现任职于山东大学文史哲研究院古典文献研究所。《明代县政研究》是何朝晖在其博士学位论文基础上而写成的一本专门研究明代县政的著作。全书共分六章，合计三十一万余字。
县是明代最基层的行政机构,处于承上启下的地位，县政的好坏关系到国家政权的稳定。考察明代县级政府的构成及其运行机制，有利于了解明代国家权力是如何通过县级行政机构渗透到基层之中。《明代县政研究》主要从县行政体制、司法事务、财政、治安恤政教化等几方面展现了明代县政的全貌，全书以爬梳整理为主，对繁冗的县政进行了归纳。县政的实施是重要的一环，作者在探讨此问题时注重以动态的角度考察县务的运作及其与基层之间的互动，这样可以有效地分析出县政实施过程中的问题与成效。
二 本书内容
本书分为三部分，共计六章。第一部分为第一章《导言》，第二部分是第二章到第五章，分述有明一代县政的各个方面，第三部分是第六章《结语》，总结明代县政的特点并对其进行评价，并探讨了中央与地方、国家与社会的关系。
第一章《导言》。作者阐述了研究县政的价值。县级政权处于国家与地方的结合点上，因此对于县政的研究，“除了具有传统政治研究的价值外，更具有考察中国古代社会后期国家与社会关系的特殊意义”。[1]作者还回顾了相关的学术史研究情况，认为对明代县政的研究偏重于某一侧面或某一点，而系统性的著作比较少。比如杨联陞的《明代地方社会》，主要是对明代省、府州、县等各级政府的权力与运行进行探讨；ThomasG．Nimick的《晚明的县、县官与衙门》主要探讨了十六世纪与十七世纪早期明代县级政府的组成、县官的选任、政务的运作等；柏桦的《明清州县官群体》，主要探讨了县官的心理和行为特点，他的另一专著《明代州县政治体制研究》，主要就明代州县的行政体制和县官施政中的矛盾与问题进行了论述。此外，作者还谈及了本书的旨趣和架构，他说：“本书题为‘明代县政研究’而不是‘明代县制研究’，意在从动态的角度，从对明代县级政府实际运转过程的考述，及施政中的问题和矛盾分析来观照明代县政，而不是仅仅就制度层面作些规章条文的爬梳。本书研究的立足点和着眼点是县级政府机构、及官方在基层社会设立的里甲、保甲等组织，注意探讨县级政府机构的运作及其在基层的贯彻实施，而未多着墨于民间社会的状况及回应。”[2]
第二章《明代的县行政体制》。主要论述了县的设官和官署、吏与役、县以下的基层组织、县衙日常政务的开展和县官的角色与行为。有明一代，官主决策，吏主文书，役供差遣。知县为一县的主官，县丞和主簿是佐贰官，典史是首领官也称为幕官。此外还设有杂职官来专管儒学、巡检司、水马驿仓库等。一县之中，官员较少而吏书较多。县衙中大部分的行政事务是由各房、科中的吏书完成的。吏书是吏员和书算的合称。吏员是国家任用、在吏部注册、地位低于官的公职人员。书算包括书手、算手，是从百姓中佥雇的来辅助吏员办理文书、会计事务的人员。役是从百姓中佥派，在各级官府中听差的执事人员。明代的县衙是县级官员和六房书吏的办公场所和居住场所，此外在县衙内还设有监狱、仓库、县学、宾馆、驿站、递送所等相关机构和设施。县衙每日清晨开始办公，日暮方才散衙。县官每日升堂分为早堂、中堂、晚堂。通常遇有公事，六房吏向上禀报，须自上而下进行，即先秉明知县，再赴分管佐贰、首领官处商议，而签押文书时则遵循自下而上的原则。其中，刑名、钱谷是知县的最重要大事。明代地方基层社会实行里甲制。但明中后期以后，里甲制逐渐崩解，而旨在教化百姓、维持社会治安、稳定地方的保甲、乡约制度应运而生。与里甲优先考虑户数的整齐和互等搭配不同，保甲制度注重地域上的集中性，重视对居住地人口的管理。其进步意义在于相对减轻了农民的人身控制，不再强行把农民束缚在本土。乡约是旨在惩恶扬善，敦俗化民的乡村自治组织。保甲、乡约的出现并没有取代里甲制，而是三者并存、分工互补。里甲保留了催征钱粮的功能，保甲侧重于维护地方治安，乡约负责民间教化。明后期，基层乡村出现多种组织并存的局面，形成了新的地方控制体系。作者认为，明初国家的整合是以里甲制为核心展开的，是一种高度合一的整合方式，带有国家权力强力介入乡村社会的烙印，而后期的乡约、保甲、社仓、乡社等组织互不统属而又相互配合，达到共同控制基层的目的。民间还自发组织多种救济、慈善、教化组织，这样看来，国家对乡村社会的介入和控制明显松动，乡村自我治理的倾向和活力明显增强。
第 三章《明代县的司法事务》。明代的知县既是行政长官，又是司法长官。刑名是县级政府最重要的事物之一，也是考核知县的重要标准之一。县的司法权限是：笞罪可自决；杖刑需申详州、府断决；徒、流经过州、府送省级机关断决；死罪逐级上报刑部审核。关于词讼的审理，明代禁止越讼，基层组织有初步调节的能力，小事必须由里老于申明亭内理断。但是规定只有有人首告，里老才能理讼，不许主动兴事。基层里甲、老人所起的作用只是一种民事调解，不是正式的司法审判。里老处理的是一些民事事件和轻微刑事案件，不用重刑，不拘禁当事人，目的是息和而非司法审判。经过里老问断后，愿和者听之，不愿和者可告官。明中后期，地方性兴起的乡约组织逐步取代里老的职责，理讼也在其中。但是乡约理讼不可用刑责。案件在基层调节不成后，才由县衙处理。县官在审案时也要注意士庶之分，对待县内官宦士大夫要极其谨慎，为顾全他们的体面，不能轻易拘提，可由其家人子弟代理。县判决后，除笞罪立决外，杖罪以上须申详上级衙门。在抢劫、盗窃、人命等重案的缉捕中，由捕役、弓兵负责捉拿罪犯归案审理。由于捕快与弓兵一般熟悉盗匪的圈子，有自己的情报关系网，因而能捕捉到罪犯。但他们往往与盗匪勾结，受贿卖放，污良为盗。此外，案件最后即使是息和或是供明无罪，原被告也要向官府交纳诉讼费用，主要形式是纳纸或钱谷，称为“过堂纸赎”。作者还关注到赎刑，明代的赎刑发达，除了死罪外，其余都可以赎代刑。赎刑分为两种，一种是依律收赎，一种为依例纳赎。赎刑可纳钱和物来。罚赎成为补充地方收入的一种灵活手段。
第四章《明代县的财政》。财政是县级政府运作的基础，也是影响县政的最重要因素之一。明代县财政的结构包括收入和支出。收入的主要来源是夏税秋粮、徭役、耗羡、告纳和赃赎、劝募和摊捐。夏税秋粮分起运和存留两部分。其中存留部分归地方支用。主要用于支给宗室俸禄、地方军饷、官吏俸禄、生员廪粮、孤老月粮，以及少量的行政经费开支。县级支出包括起解税粮、上供物料、官吏俸禄和生员廪粮、行政事业费用、预备仓储、公共工程与社会福利支出。其中上供物料就是国家在民间征收军需用品、工程建筑材料、皇室用品和奢侈品等。上供物料有额派、岁派、坐派、杂派之分。额派和岁派数额比较稳定，坐派和杂派具有临时征收的特点。明中期以后，由于里甲制的崩解，赋役制度实施中出现了各种问题，于是各地纷纷改革。这时期的改革涉及到赋税和徭役两方面，特别是对徭役着力更大。因为县衙运作最为重要的行政事业费主要来自徭役及其转化收入，因此赋役制度的改革对县政产生重大而直接的影响。作者通过探讨均徭法、里甲正役的改革、征一法和一条鞭法，看到县的财政收入逐渐以银两的形式体现，这样县级政府可以灵活调动和运筹。但是作者也看到了赋役改革之后出现的问题。比如说一条鞭法只是一种大的原则，各地在具体实施过程中保留了相当的灵活性和变通做法，这就为地方官员随意解释和贯彻一条鞭法提供便利。而且很多地方并不是所有的徭役和支费都折成银两征收，实物和劳役仍旧存在。作者还总结了明代县财政体系的特点。其一，以包干体制为基本特点。县官在完成中央要求完成的税收任务外，对本县财政实行包干，自给自足。除上缴外，对于盈余县级政府可以灵活支配，亏空也得自已包赔。县以下同样实行包干制，县官命令各部门机构的胥吏、吏典负责包赔本部门的亏空。作者认为包干实际上是中央和地方的一种财政分权。其实质是中央在保证地方上缴纳足额赋税的前提下把财政权下放给地方政府。其二，在中央与地方的财政关系上，中央将正项钱粮牢牢地掌握在自己手中，要求地方保证上缴中央的赋税。但对于地方的行政开支，中央没有提供，也就允许地方用各种方式自筹。为了控制地方财政，中央对地方实行严密的监控制度。地方动支钱粮需要向上级申请，层层审批。
第五章《治安、恤政与教化》。明代的县政还包括治安、恤政与教化。治安力量主要有弓兵、捕快、闵庄、火甲等，他们构成了地方治安体系。恤政主要包括备荒、救济、优老、恤孤贫等方面。在灾荒赈灾的过程中由于缺乏经费，地方官不给予足够的重视加之管理不善等，导致县级政府救灾措施和效果不当。于是明末地方出现了民间自发的救荒组织，地方乡绅在救灾中起了重要作用。在教化上，县主掌祭祀、开办学校，县官还要劝农，主持乡饮酒礼和旌表等。明代主要通过里甲制来控制乡，在里甲制基础上建立老人制度，老人专管里甲的教化。明后期，随着里甲制和老人制度的废弛，保甲和乡约应运而生，对基层教化体系进行了重组。乡约主要是通过设立约职，设置善簿、恶簿、和簿，定期约会等一整套制度，实施教化行为。作者认为乡约虽不是由国家政令统一要求实施的，而是由地方官员自主推行的，在普及程度和制度化方面不能与里甲、老人制同日而语，但是乡约还是有独特的价值。它的运行和管理是由民间主导，它与保甲、乡社等构造了新的教化体系，重新整合了乡村社会，也体现了国家对乡村社会介入的减弱，乡村自治的倾向和活力加强。在县政的实际运行中，政府对于治安、恤政和教化没有 给予足够的重视，县官普遍将其视为可有可无的事物，而更多地关注在刑名、钱谷这些与考核升迁有关的项目。这都造成了县级政府职能的偏颇。
第六章《结语》。作者认为明代县行政体制呈现金字塔形状，即最上层是少量的朝廷命官，其次是国家正式编制的吏书，再次是杂役，第四级为里甲、保甲等基层组织。县官属于文官系统，其升迁、考核等由国家监察系统监督。吏役虽由县官负责管理，但是却由当地人充任，由于官少无法对为数众多的吏役有效监管，县官对吏役只好采取疏远、防范的姿态。关于县官的作用地位、责任与权力的矛盾，作者认为，明代中央对地方的监控十分严密，县的权利受到上级的种种制约，难以布施。县官工作繁重，权力有限、地位又低，导致为令者叫苦不迭。中央与地方的关系上，明代中央权力向地方的权力伸展并不是没有限度的。中央对地方的控制主要是通过对县官的控制达到的。他的权力虽然受到上司的层层制约和限制，有时难以布施，但是国家也给予了县官调动县内人力、物力、财力等的便利，只要他确保输纳足额的税粮、物料，提供充足的徭役，保证地方安定下，可以自行管理地方的基层社会和县政府的运行，这就容易造成弊端。作者认为明代中央对地方财政上的控制流于表面，县级政府在财政包干的体制下有着较大的自由空间。作者思考为何中国古代社会晚期没有建立起中央对地方、国家对社会更为正规严密的控制体系，中央为什么不把县政府里所有的人员设置都纳入国家官僚体系和监控范围之中。答案可能有以下几点：第一，中国地域辽阔，交通落后，不发达的财政管理技术使其成为不可能；第二，在基层设置大量的国家正式工作人员将加重中央吏部的负担，百姓也无法养活骤然庞大的官员队伍，而且机构的正规化和人员的官僚化还需要大量资源作为财政基础，而这些超过小农社会的承受能力；第三，古代“仁政”、“无为”的统治思想不大容易催生出精细严密的技术管理手段，而古代人治重于法治的倾向也削弱了对技术手段的追求，皇权宁愿与小农社会保持形成的天然秩序和谐相处而不愿触动它，而且地方自主也减轻中央在行政上的负担。古代中国虽然实行中央集权制，但是允许了地方有一定的自主性。明代后期里甲制度的崩解，乡约、会社的大量出现，乡绅、宗族的活跃，表明国家对民间的控制相对松弛、民间自治的力量渐渐崛起。
三 本书的特色与不足
多年来学术界对明代政治制度的研究一直是重视中央而轻视地方，对明代县政的研究自然也就比较薄弱，而且相关著作也往往着重探讨县官群体、县政的某一部分，亦或是将明代县政问题放在明代政治制度的整个大背景下进行考察，而系统研究县政的著作很少。在较早时期的著作中，郑自明的《中国历代的县政》，[3]在研究历代县政的过程中关注到了明代；彭新雨的《县地方财政》，[4]探讨了县的财政问题，并关注到了明代财政；唐文基的《明代赋役制度史》[5]注意到明代县的财政问题以及地方基层组织；颜文广与关文发合著的《明代政治制度研究》，[6]在其第五章中谈及明代的县制问题；杨联陞的《明代地方社会》,[7]重点探讨了明代省、府州、县等各级政府的权力与运行；柏桦的《明代州县政治体制研究》，[8]着重探讨明代州县的行政体制和县官施政中的矛盾与问题。而何朝辉的《明代县政研究》则是从整体上对繁冗的县政进行了归纳，对构成县政有机体的行政、司法、财政、治安、荒政、教化等进行考察，并总结了明代县政的特点和发展趋势，并探讨中央与地方、国家与社会的关系。因此，《明代县政研究》在学术史角度的意义上有较大贡献。
在明代，县是国家行政的最低层，国家的各种政令终须通过县进行贯彻实施，因而县务冗杂是其一大特点。而且中国地域辽阔，明代时有一千多个县，不同的地域，县政有共性也有特殊性，因此要想对整体的县政进行研究，就须掌握积累丰富的史料，从而全面系统的把握县政的全貌。何朝辉的《明代县政研究》所征引的材料相当丰富，不仅有实录、正史、政书，还包括方志、官箴书以及明人笔记、小说等。其中，明人小说故事虽是虚构，但是艺术来源于生活，从侧面也可以印证出县政的实施情况，反映出当时的人们对于县政实施的态度和看法。此外，因为作者研读了大量关于明代基层社会的著作，使得文中的资料非常丰富。
在研究县政实施的过程中，作者在传统史学研究方法基础上，还引入了某些现代政治学、心理学和社会学等的视角，对官员、吏役、小民在县政中所扮演的不同角色以及衙署运作与基层社会关系上分析的比较透彻。以知县为例，作者在探讨县官时还分析了其角色和行为。知县地位低微，但任务繁重，向上需要接受各级的监督，常常为上司折辱，行事也常遭掣肘；向下要面临地方上的豪强、乡宦和刁民，这些人还难以控制，加之在县衙中还处在同僚、胥吏的包围之中，使得做知县成为一件苦差事。知县处于一种尴尬的地位和复杂的人际关系中，稍有不当，不仅会影响县政的运行，还有可能会丢官，这些都影响着知县的行为和心理，从而造成了其独特的为政心态和行为方式。因此，知县在从政中基本上是对上行事谨慎、唯恐获罪，对同僚尽量包容、友善合作，对下也要防范疏远，遇事尽量亲办，防止胥吏扰民科索，对乡宦大夫也尽量与其保持良好关系。
但是本书也有不足之处。第一，某些观点有待商榷。作者认识到了胥吏之弊是明代县政中的一大问题，但是对于县官对待胥吏的态度认识却不够全面。书中认为，“官来自外地，吏、役源自土著，为数极少的县级官员根本无法对为数众多的吏、役实施有效的监管，县官对吏役只好采取疏远、防范的姿态”。[9]明代为了避免官员权倾地方，实行严格的回避制度，即官员需到邻近的省份就任，一般不许在原籍处任职，但吏、役则由当地人充任。由于胥吏熟悉当地的政治环境，其势力在当地盘根错节，因而有些县官在县中就依靠胥吏施政。有时若遇到有阴险的胥吏，“官之长短反为吏把持，噤莫敢出声”，[10]县官反成傀儡。当时也有些知县认识到了胥吏的弊端，也积极寻求方法来克服胥吏之弊，整顿胥吏。例如海瑞任淳安知县时就曾颁布《兴革条例》，其中就曾涉及规范胥吏的做法，比如革除六房吏的常例银、对他们的工作进行监督等。因此，不能认为县官对吏役只采取疏远、防范的姿态。第二，在选取材料时偏重南方史料，而对北方史料的选取较少。例如，在论及里甲制度中各种职役的设置比例时，作者对史料的选取仅取用了两个江南地区的县志，只关注了江南地区各种职役的设置比例，而并未关注北方的情况。又如，均傜在明代中后期出现了银差、力差之别，对于均傜中各役编银的情况作者仅选取了东南地区的三个县为例，而并未涉及北方的县。纵观全书所引用的县志，南方的县志远远高于北方，而南、北方因地域差别和具体的政治环境不同，因而在县政的具体实施过程中会有所差距，若偏重于南方的史料容易犯以偏赅全的错误。第三，本书大量的引用官箴书，但官箴书是官员的为官指南，带有规劝的作用，透过它虽能反映出地方官员的为政心理、行为模式和准则，但并不能完全反映当时县政具体操作实施的情形。例如，在论及公文处理顺序时，仅引用明人汪天赐所著的《官箴集要》，“其申达上司公文，早衙佥押；其平关牌贴并批牌等项，中衙佥押”，但这只是汪氏规劝县衙应该做的，而不能仅以此例证明明代县衙处理公文的顺序就是这样。
总之，本书对繁冗的县政进行了合理的归纳，注重探讨县级政府机构的运作及其在基层的贯彻实施，对其中存在的一些问题作者也进行了有益的探索，这些都有助于对了解有明一代县政的全貌。
[1] 何朝晖：《明代县政研究》，北京：北京大学出版社，2006年，第1页。
[2] 何朝晖：《明代县政研究》，第6页。
[3] 郑自明：《中国历代的县政》，上海：仓颉印务有限公司，1938年。
[4] 彭新雨：《县地方财政》，上海：商务印书馆，1945年。
[5] 唐文基：《明代赋役制度史》，北京：中国社会科学出版社，1991年。
[6] 颜文广、关文发：《明代政治制度研究》，北京：中国社会科学出版社，1996年。
[7] 杨联陞：《明代地方社会》，《国史探微》，沈阳：辽宁教育出版社，1998年。
[8] 柏桦：《明代州县政治体制研究》，北京：中国社会科学出版社，2003年。
[9] 何朝辉：《明代县政研究》，第274页。
[10] （明）林烃：《林氏杂记•宦游纪》，转自柏桦：《明代州县官的施政及障碍》，《东北师范大学学报》，1998年第1期。
